/ 1
- Ayrıntılar
- Üst Kategori: Makaleler
- Gösterim: 8133
KAMU MALİ YÖNETİMİMİZDE MALİ KONTROL
GİRİŞ
Bilindiği üzere kamu malî yönetim sistemimiz 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunuyla düzenlenmiş, söz konusu Kanun az sayıda değişiklikle bugüne kadar yürürlükte kalmış ve kamu malî yönetimini düzenleyen temel kanun olma niteliğini sürdürmüştür. Bu sürekliliğe rağmen özellikle Avrupa Birliğine girme sürecinde kamu mali yönetimimizi düzenleyen 1050 sayılı Kanun çokça eleştirilmiş, yapılan eleştiriler sonucu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kabul edilerek 1050 sayılı Kanunun uygulamasına son verilmiştir. Tüm hükümleri ile, 1.1.2005 tarihinde yürürlüğe girmesi gereken fakat 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununa konulan hükümler ile bazı düzenlemeleri 2006 mali yılına ertelenen 5018 sayılı Kanun, 1050 sayılı Kanunda düzenlenen temel müesseselerde birtakım ciddi sayılabilecek değişiklikler ile düzenlemeler öngörmektedir.Bu düzenlemelerden birisi de mali kontrol ile ilgili olanıdır.
Aşağıda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre mali kontrol konusunda özellikle harcama öncesi mali kontrol konusunda getirilen düzenlemeler ana hatları itibariyle belirtilerek, yazının sonuç bölümünde getirilen düzenlemenin değerlendirilmesi yapılmaya çalışılacaktır.
MALİ KONTROL
Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek amacıyla çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre mali kontrol, kamu kaynaklarının belirlenmiş amaçlar doğrultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak için oluşturulan kontrol sistemi ile kurumsal yapı, yöntem ve süreçleri ifade etmektedir.
MEVCUT UYGULAMADA MALİ KONTROLE İLİŞKİN DÜZENLMELER İLE 5018 SAYILI KANUNUN MEVCUT UYGULAMAYA GETİRDİĞİ YENİLİKLER
1050 sayılı Kanun hükümleri incelendiğinde mali kontrol olarak isimlendirilen her hangi bir düzenlenmenin olmadığı görülecektir. Ancak 5018 sayılı Kanundaki mali kontrol tanımı ile aşağıda belirtilen harcama öncesi kontrol kavramları dikkate alındığında bu yönde yapılan uygulamalardan bahsetmek mümkündür.
Harcama öncesi mali kontrol bağlamında en çok bilinen uygulama, Maliye Bakanlığının vizesi ile Sayıştay Başkanlığının vize ve tescil işlemleridir. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 64 üncü maddesine göre harcamayı gerektiren taahhüt ve sözleşme tasarıları Maliye Bakanlığının vizesine, 832 sayılı Sayıştay Kanunun 30 ve devamı maddelerine göre de kadro ve ödenek dağıtımları vizeye, sözleşmeler ise tescile tabidir. Temel bu iki düzenleme dışında mali kontrol kapsamına, bütçelerin uygulanması sürecinde özellikle Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün getirmiş olduğu düzenlemeleri de eklememiz gerekmektedir.Bu bağlamda, bütçenin hazırlanmasından uygulanmasına kadar olan süreçte belirlenen esaslar ve sınırlamalar ile ödeneklerin serbest bırakılması ve dağıtımına getirilen temel ilkeleri sayabiliriz. Bütün bunların dışında uygulamada harcama öncesi mali kontrol denildiğinde ilk akla gelen, saymanların ödemeden önce gerçekleştirdikleri mevzuata uygunluk denetimi ile gideri tahakkuk ettirmekle yükümlü olan tahakkuk memurlarının yapmaları gereken kontrolü de harcama öncesi mali kontrol olarak değerlendirmek gerekmektedir.
5018 sayılı Kanun ise harcama sürecini hızlandırmak amacıyla Sayıştay Başkanlığının vize ve tescil işlemlerini kaldırmış, Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen harcamaya ilişkin sözleşme tasarılarının vizesini de kamu idarelerine inisiyatif, görev ve sorumluluk verme anlamında kamu idarelerinin kendisine-mali kontrol yetkililerine- bırakmıştır. Fakat getirilen düzenlemenin ne dereceye kadar harcama sürecini hızlandırdığı da yeni harcama prosedürünün tam manasıyla uygulamaya konulmasıyla birlikte özellikle süreçte öngörülen görevlilerin atanmasıyla birlikte daha açık bir şekilde görülecektir.
MALİ KONTROL ALANINDA GÖREVLİ OLANLAR İLE GÖREVLİ OLANLARIN SORUMLULUKLARI
5018 sayılı Kanun çerçevesinde harcama öncesi mali kontrol alanında ilk görevli grubunu üst yöneticiler oluşturmaktadır. Mali kontrol alanında üst yöneticilerin sorumlulukları kural olarak gözetim ve takip ile sınırlıdır. Kanundaki düzenlemelere göre üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, mali kontrol yetkilisi ve iç denetçiler ile muhasebe yetkilisi aracılığıyla yerine getirirler.
Mali kontrol alanında asıl sorumlu grup, mali kontrol yetkilisidir. 5018 sayılı Kanunla mali yönetimimize giren mali kontrol yetkilisi, harcama öncesi kontrol görevini ilgili kamu idaresinin yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütecek olan görevlilerdir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin merkez dışı birimlerinde harcama öncesi kontrol görevi ise yapılan düzenleme ile il defterdarlıkları tarafından yerine getirilecektir. Burada ister istemez mali kontrol yetkilisinin görev alanının sınırları diğer bir anlatımla harcama öncesi kontrol kavramı ön plana çıkmaktadır.
Harcama öncesi kontrol süreci; ödenek tahsis edilmesi, yüklenmeye girişilmesi, ihale yapılması, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi, ödeme emri belgesi düzenlenmesi ve harcama yetkilisi tarafından alınacak benzeri mali kararları kapsar. Dolayısıyla mali kontrol yetkilisi harcama öncesi kontrol sürecinde gerçekleştirilen mali işlemlerin kontrolünden daha açık bir ifade ile bu süreçte alınacak mali kararların kullanılabilir ödenek tutarı, bütçe tertibi, ayrıntılı harcama programı ile harcamanın bütçe ve gider mevzuatına uygunluğunu kontrol etmekten sorumludur. Gerçekleştirilecek mali işlemler, ancak, mali kontrol yetkilisi tarafından vize edilen veya uygun görüş verilen mali işlemler olmak zorundadır.
Harcama öncesi kontrol sürecinde uygun görülmeyen veya vize edilmeyen işlemlerin gerekçesi harcama yetkilisine yazılı olarak bildirilir. Harcama yetkilisinin ısrarı halinde, mali kontrol yetkilisine ve muhasebe yetkilisine yazılı olarak bildirilmiş olması kaydıyla mali işlemler gerçekleştirilir. Bu durumda harcama yetkilisi, kişisel sorumluluk üstlenmiş sayılır ve bu işlemler en geç beş iş günü içinde mali kontrol yetkilisince ilgili üst yönetici ile Maliye Bakanlığına ve Sayıştaya bildirilir.
Mali kontrol yetkilileri tarafından kontrole tâbi tutulacak kararların kamu idarelerinin merkez ve merkez dışı birimleri itibarıyla tutar ve türleri, kontrol, uygun görüş ve vize süreleri ile bunlara ilişkin işlemlerin usul ve esasları, risk alanları dikkate alınarak Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir.
Mali kontrol yetkilileri, harcama talimatlarının kullanılabilir ödenek tutarına, tertibine ve ayrıntılı harcama programına uygunluğuna ve harcamaların bütçe ve gider kanunları ile diğer ilgili mevzuata uygunluğuna ilişkin yaptıkları vizelerden ve verdikleri uygun görüşlerden dolayı sorumludur. Mali kontrol yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır.
Mali kontrol yetkilisinin nitelikleri ve atanması
5018 sayılı Kanuna göre Mali kontrol yetkilisi olarak atanacakların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki şartları taşıması gerekir:
a) En az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak.
b) Kamu idarelerinde müdür, eşiti veya daha üst görevlerde en az dört yıl çalışmış olmak.
c) Görevin gerektirdiği bilgi ve temsil yeteneğine sahip olmak.
Üst yönetici, mali kontrol yetkilisinin atanmasına ve belediyeler dışında Maliye Bakanlığının; belediyelerde ise belediye meclisinin uygun görüşü üzerine görevden alınmasına yetkilidir. Mali kontrol yetkilisi olarak atananlar, bu görevlerinden ayrılmaları halinde daha önce görev yaptığı kamu idaresinde veya mümkün bulunduğu takdirde Maliye Bakanlığında durumlarına uygun bir kadroya atanırlar.
Muhasebe Yetkililerinin İşlevi
Yeni yasal düzenlemeler incelendiğinde görülecektir ki saymanların yeni tabirle muhasebe yetkililerinin harcama öncesi mali kontrol alanında diğer bir ifadeyle mevzuata uygunluk denetimi konusunda yetkileri artık söz konusu değildir. 5018 sayılı Kanuna göre, muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde; tertibe uygunluk ve mevzuat denetimi dışında sadece şekli diyebileceğimiz hususları incelemekle görevlidirler.Belirtilen inceleme sadece,
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
ile sınırlıdır.
Bunun dışında muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Mali kontrol yetkilisine de bildirilmek şartıyla, belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.
Harcama Yetkililerin Durumu
5018 sayılı Kanun hükümleri incelendiğinde harcama yetkilileri üzerinde de pek fazla bir sorumluluk olmadığı görülecektir.Harcamanın başlamasını sağlayan harcama yetkilileri verdikleri harcama talimatlarının mevzuata uygun olmasından sorumludurlar.Dolayısıyla harcama yetkililerinin harcama öncesi mali kontrol anlamındaki sorumluluklarını da bu çerçevede değerlendirmek gerekmektedir.
DEĞERLENDİRME
5018 sayılı Kanunun kamu mali yönetimimize getirdiği yeniliklerden bir tanesi de harcama öncesi kontrol alanıyla ilgili olanıdır. Daha önceleri kavram olarak ifade edilmemekle beraber uygulama alanı olan mali kontrol, 5018 sayılı Yasa ile ifade edilmektedir. Yasanın getirdiği önemli yenilik mali kontrolün ifade edilmesinden ziyade bu görevi yapmak üzere yeni bir görevli ihdas etmesidir. Daha önceleri değişik birimler tarafından yerine getirilmekte olan mali kontrol, anılan yasal düzenleme ile mali kontrol görevlilerine bırakılmaktadır. Bu bağlamda yapılan yeni düzenleme ile Maliye Bakanlığı tarafından yerine getirilmekte olan vize işlemi ve sayman tarafından yapılan mevzuat denetimi ihdas edilen bu görevliye bırakılmakta, Sayıştay tarafından yapılan vize ve tescil işlemi ise kaldırılmaktadır. Sayıştay Başkanlığınca yerine getirilmekte olan vize ve tescil işleminin kaldırılması ile Maliye Bakanlığı tarafından yerine getirilen vize işleminin kaldırıp idareler bünyesinde faaliyet gösterecek olan mali kontrol yetkilisine bırakılması her ne kadar olumlu olarak değerlendirilebilirse de, sayman tarafından yürütülen mali denetimin herhangi bir altyapısı olmayan mali kontrol müessesesine bırakılması da o derece olumsuz bir düzenlemedir. Halihazırda sayman tarafından yerine getirilmekte olan mevzuat denetiminin mali kontrol yetkilisi tarafından yapılması yeni kadroların ve birimlerin kurulmasını gerektirmektedir. Mali kontrol yetkilisinin belirlenen kontrol görevlerini yapması için halihazırdaki pozisyonlarını yeni kadrolarla güçlendirmeleri kaçınılmazdır. Yerleşmiş olan pozisyonların yetkilerini bölerek bir kısmını yeni ihdas edilen kadrolara bırakmak olumlu sonuçlar vermekten uzak düzenlemelerdir. Halihazırdaki mali sistemimize uyum konusunda ciddi sıkıntılar oluşturacağı aşikar olan ve harcama sürecini hızlandırmak bir yana daha da uzatacak olan mali kontrol yetkilisi kadrosunun kaldırılması veya mali kontrol yetkilisinin görev alanının sayman tarafından yapılan görevler dışarıda tutularak sınırlandırılması uygun çözüm olarak gözükmektedir.